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肖胜:坚守风险底线 深入推进金融改革开放

发布时间:2019-05-09 21:56 来源:未知 编辑:admin

  在当前我国金融改革进入“深水区”“攻坚期”的关键阶段,在金融工作中坚持底线思维,统筹好“防风险”与“推改革”,具有十分重要的理论和现实意义。

  当前,我国金融浅层次改革渐次完成,金融改革已经进入深水区和攻坚期,改革复杂性和难度增加,风险和不确定性增大。对此应怎么看、怎么办,能否在金融工作中统筹好“防风险”与“推改革”,对于更好地服务实体经济、促进经济的更高质量发展、维护经济金融安全与稳定,具有重要的理论和现实意义。

  近年来,党中央对金融安全工作的决策部署层层递进、步步深入。2017年4月,中央政治局第四十次集体学习将维护金融安全作为“关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事”;同年7月,全国金融工作会议将防控金融风险作为“金融工作的永恒主题”;在2017年10月和12月先后召开的党的十九大和中央经济工作会议上,均明确将防范化解重大风险,尤其是金融风险作为“三大攻坚战”之首;2018年4月,中央财经委员会第一次会议,明确了打好防范化解重大风险攻坚战的思路和举措;2018年12月,中央经济工作会议强调要“防范金融市场异常波动和共振”。

  根据上述中央针对金融安全做出的一系列重大判断和决策部署,坚守不发生系统性金融风险的底线,是打好防范化解金融风险攻坚战的前提和基础,事关国家安全、发展全局、人民财产安全,是实现高质量发展必须跨越的重大关口。这既是习新时代中国特色社会主义思想在金融领域的重要体现,也是金融改革开放的根本要求和行动指南。

  但同时也应看到,经济金融是一个复杂的系统性问题,牵一发而动全身。2018年中央经济工作会议明确指出,在当前“外部环境复杂严峻,经济面临下行压力”的形势下,要“统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作”。因此,要实现经济高质量发展,必须强化系统性思维,把握好发展大势,统筹好、平衡好“推改革”“稳增长”与“防风险”的关系,协调推进各项工作;不能顾此失彼、单兵突进,更不能攻其一点不及其余;要在防范和化解金融风险、维护金融安全的同时,切实服务实体经济高质量发展,将金融改革和开放不断引向深入。

  “坚守风险底线”不等于“零风险”或“风险零容忍”。贯彻落实中央要求,必须首先准确把握“风险底线”的内涵。坚守风险底线是指防止发生系统性金融风险,即只要将风险控制在可承受的程度或范围内,使其不会对经济金融安全与稳定运行造成系统性、交叉性、传染性破坏,就可以认为坚守住了“风险底线”。但在很多地区或领域的改革开放实践中,经常将“坚守风险底线”混淆或误读为“零风险”和对风险的“零容忍”,从而引发对改革开放的畏难情绪和思想顾虑,一方面担心风险和追责,最终严重影响了决策效率,迟滞了改革开放进程;另一方面,即使最终推出改革,也呈现出相对保守、“碎片化”的特点,还会因此而过度增加风险防控措施,造成社会资源和行政资源的浪费。

  事实上,改革开放与风险是并生共存的。改革就可能会有失误,开放就可能会有风险,创新就有可能会失败。某种意义上,“摸着石头过河”、没有现成经验照搬的中国改革,本身就是一个不断“探索、试错、纠错”的过程。金融领域更是如此。必须充分认识到,金融改革与开放必然意味着外来冲击和市场波动的加大,不能简单地将坚守风险底线等同于零风险或风险零容忍,更不能一有风险就因噎废食、自废武功,停止改革开放的推进。“坚守风险底线”的关键,在于有效地管理和防控风险。

  党的十九大报告明确指出,“发展是解决我国一切问题的基础和关键”。很多金融风险的产生,客观上既有监管不足的因素,也有金融体制改革不到位、市场交易规则不健全、对内对外开放不够、金融市场发展滞后、服务实体经济不充分等深层的体制机制因素。因此,很多金融风险的产生在很大程度上是“前进中的问题”,应秉持“进攻是最好的防御”理念,坚持用发展的办法来解决;而且只有通过发展来“固本强基”,才能有更大空间和更强能力来防范、抵御和承受风险。也就是说,要将金融改革发展作为防范化解金融风险的“利器”,坚持通过改革来解决金融风险背后深层次的体制机制问题,消除风险滋生的“土壤”,夯实金融抵御风险的基础,来实现更为积极、主动、有效的“防风险”。

  当前,外汇领域内,投机套利交易、地下钱庄交易时有发生,深层次上也与汇率、利率改革不到位、居民跨境投资避险需求未得到充分满足、贸易投资便利化程度不足等部分体制机制问题密切相关。对此,应坚持用深化改革的办法加强治理,在服务实体经济的同时,有效防范化解风险。一是稳步推进人民币汇率形成机制改革,不断提高汇率政策的规则性、透明性,进一步增强汇率弹性,更好地发挥汇率调节国际收支的平衡功能。二是审慎有序地推动资本项目开放,根据经济发展阶段、金融市场状况,把握好资本项目开放的重点、节奏、步骤等。三是稳步推进金融市场双向开放,建立健全开放的、有竞争力的外汇市场,提升市场主体在更大空间配置资产的便利性,满足其避险需求。四是实行更高水平的贸易投资自由化、便利化政策,保障真实合规用汇需求,支持培育新业态、新模式,营造市场化、国际化、法治化的营商环境。

  风险可容忍限度的高低,往往决定了改革开放决策的力度和速度,对于“防风险”和“推改革”意义重大。如果对风险的容忍度过低,忽视市场发展阶段的变化和市场主体实践经验的提高,将对金融市场发展造成明显制约。必须看到,一方面我国从相对封闭走向相对开放,如同从“江河”游进了“大海”,金融市场的“大风大浪”将成为常态;另一方面,基于我国经济基础和实力的大幅提升,深层体制性、机制性问题逐步理顺和得到解决,外汇储备规模长期保持较高规模,整个市场的风险管理能力和风险承受能力较以往已大大增强。因此,应根据金融改革发展进程,逐步提升对相关风险和市场波动的容忍度,适度调整提高风险阈值,而不能因改革开放中“风浪”增大就进退失据,或重走频繁行政干预的老路;应始终保持足够的定力,坚持在风险可控和可承受的前提下,积极主动地推进金融改革与开放。

  外汇管理领域也同样如此。随着可兑换进程的推进以及便利化程度的提升,跨境资金流动波动性增大成为必然。对此,应保持定力,在守住不发生系统性风险底线的前提下,提高风险容忍度,坚持深化外汇改革;同时,也要避免对外汇市场造成不必要的震动和影响。一是视形势发展适时调整各类应急预案的风险阈值,避免因阈值过低而频繁触发应急措施,尽可能减少行政干预和政策反复。二是坚持“打开的窗户”不再关上,不走回头路,不走资本管制的老路,确保已实现的开放政策不“翻烧饼”,以保持稳定的政策预期。三是在改革进程中,对外汇市场的调控,坚持以预调、微调和有重点、有针对性的结构性调控为主,不搞大水漫灌,减少市场震动。

  风险预判是风险管理的重要内容。当前,金融风险已经进入多发期和易变期,只有提前做好预判,才能对风险实施主动管控而非应激性的被动反应,从而有效规避风险。一是要全面充分地开展风险预判与评估。要从各个角度,对各种可能发生的风险和问题甚至是极端情形,进行充分预判,并通过模拟推演、压力测试等方式,对各种情形下风险的影响面、系统性和严重程度进行全面评估;在此基础上,要做好改革决策、完善风险防控预案。二是要坚持短期应对和中长期制度防范双管齐下;同时,坚持更多运用市场化、法治化手段,谨慎使用行政手段,多措并举、相互配套,扎实做好风险防控与处置工作。三是宏观审慎和微观监管要齐头并进,不断健全体制机制和政策工具箱,丰富事前预防措施、事中监管措施以及事后应对、处置和化解措施,实现对风险的主动式管控与防御。具体到外汇管理领域,要建立、健全跨境资本流动的宏观审慎管理和微观市场监管体系,一方面完善跨境资本流动的监测、预警和响应机制,丰富宏观审慎管理工具箱,逆周期调节外汇市场的短期波动;另一方面,加强外汇市场监管,将金融机构挺在前面,严厉打击外汇违法、违规行为,维护健康、稳定、良性的外汇市场秩序。

  首先,必须对风险和收益进行全面权衡,来决定改革开放的速度和方式。当预判风险可以控制在一定程度或范围内时,应敢于担当,在加强风险防范的同时,加快推进改革开放。当对风险预判和把握不准时,则应充分论证,或放缓步伐,按照先易后难的原则稳步推进;或选择个别领域进行重点突破;或以试点方式审慎推进,以确保改革开放的稳健进行。当预判风险不可控、可能带来较大系统性风险隐患时,则应当机立断,暂停推进,在充分论证并完善风险防控措施,或相关条件成熟后,再相机推进。

  其次,应坚持防范风险和服务实体经济相兼顾、审慎性与便利性相平衡的原则。一方面,风险防控措施都有其制度成本,可能增加管理手续和流程的复杂性,也可能给市场主体造成不便,增大社会成本。如果为了防范个别少数不法分子而采取过多过度的防范措施,则可能损害绝大多数主体的便利性,得不偿失。另一方面,很多金融风险本身就是因为服务实体经济不到位、金融“脱实向虚”造成的,从这个意义上说,在防范风险中强化服务实体经济功能、注重提高便利化程度,本身也有利于金融风险的防范化解。

  改革创新不可能一直正确,不犯错误,重要的是犯错之后能及时发现错误、纠正错误。这是事业持续发展的关键。如果没有容错机制,给改革创新者一颗“定心丸”,难免会增大对改革创新的畏难情绪和思想顾虑,出现消极应对改革的现象。“不干不错、干多错多”心态以及“懒政、怠政、为官不为”等现象,已经成为改革发展的拦路虎和绊脚石。对此,党的十八届六中全会指出,要建立容错纠错机制,宽容干部在工作中,特别是改革创新中的失误。习总书记进一步提出了“三个区分开来”,即“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。2018年5月,中组部印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,对建立激励机制和容错纠错机制,进一步激励广大干部新时代新担当新作为,提出了明确要求。

  下一步,在推改革和防风险中,应切实贯彻落实“三个区分开来”,进一步明确和细化容错标准,通过大胆地用、坚决地调、该容的容,激发全面深化改革的内生动力,为想改革、谋改革、善改革者保驾护航,调动改革创新者的积极性,最大限度地激发干部改革的热情和干劲,更好地开创全面深化改革的新局面。

  当前,我国改革已步入深水区和攻坚期,矛盾错综复杂。很多金融改革一方面需要啃硬骨头、涉险滩,另一方面又面临风险把握不准或具较大不确定性的问题。对此,为确保“改得准、行得稳,放得开、管得住”,必须坚持正确的方法论,充分利用各类试点机制和平台开展改革试验。特别是要充分发挥当前自由贸易试验区“改革开放先行区”和“制度创新试验田”的平台作用,切实贯彻落实习总书记关于自贸试验区“大胆闯、大胆试、自主改”的指示精神,坚持解放思想,加强金融改革开放的政策试验和风险测试,在试点中测试和完善,在试验中“试错”和“纠错”,待条件成熟后推广实施。

  应充分认识到,由于试点具有范围有界性和风险隔离性的特征,因此即使试点前对风险把握不准、试点中产生了较大的现实风险,也能将负面影响控制在有限的范围内,实现风险的有效隔离,不会造成系统性风险和市场震荡。鉴此,对改革试点应保持更高的风险容忍度。另一方面,这一方式也方便改革者不断改进和完善改革政策,如果发生重大风险,还可以及时中止或取消试点,也不会对社会全局造成影响。这是当前推进金融“深水区”改革与防风险统筹兼顾的有效方式,也是鼓励改革、宽容失败,营造改革创新浓郁氛围的重要举措。

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